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Chile

"Los permisos para la inversión y la operación son más difíciles de obtener, y las exigencias a su aporte al país son mayores”...

Lunes 20 de Enero de 2014.- Cambio de gobierno, cambios en la sociedad. Momento preciso para reflexionar a fondo sobre los desafíos que enfrenta nuestra principal industria: la minería. Con este diagnóstico, el Centro de Estudios del Cobre y la Minería (Cesco) se tomó todo el tiempo necesario para analizar la situación a fondo y trazar caminos a seguir. A continuación, un extracto de sus principales lineamientos. Como para abrir el debate.

“La industria minera en Chile ha sido un pilar del desarrollo del país a lo largo de su historia y un catalizador crucial de su crecimiento económico durante las últimas décadas, en que la inversión minera aumentó considerablemente. Sin embargo, este sector, que logró consolidar a Chile como una potencia en producción minera a nivel mundial y destino de inversión de las principales compañías mineras internacionales, evidencia deterioro y enfrenta desafíos mayores que en el pasado (...) A pesar de la alta gravitación de la minería en Chile y de la magnitud de sus desafíos, no existe una discusión adecuada sobre sus perspectivas de largo plazo y, peor aún, la interrogante sobre cómo lograr que la minería sea un actor determinante en el desarrollo del país está ausente. Lo anterior se expresa en que la discusión sobre políticas públicas en minería se reduce sólo a su rol de proveedora de recursos para el Fisco, ya sea a través de los excedentes de Codelco o de la tributación de la Gran Minería Privada, relegándose a un lugar bastante secundario el análisis de cómo aprovechar más ampliamente su potencial de contribución al país. Esta visión de la minería, especialmente por parte de la elite económica y política del país, tiene como resultado que las discusiones de política pública que le atañen tengan un enfoque excesivamente de corto plazo (...) La visión de la minería como ‘vaca lechera’ está obsoleta”.

Sociedad y competitividad

“Las demandas provenientes de una sociedad emergente, que ha mejorado su calidad de vida -en lo cual la minería ha realizado un aporte significativo-, están cambiando el marco tácito que prevaleció en las décadas anteriores para el funcionamiento de la minería en Chile. Los permisos para la inversión y la operación son más difíciles de obtener, y las exigencias a su aporte al país son mayores”.

“Este cambio social coincide con una fase de deterioro de las condiciones de competitividad de la industria. Si bien la competitividad minera se deteriora en todo el mundo, en Chile ha ocurrido de manera más acelerada, especialmente en algunas variables como la productividad laboral y los costos de insumos críticos como la energía (...) Superar estos desafíos en esta nueva etapa es importante, ya que la continuidad del desarrollo de la industria minera en Chile es un requisito básico para aprovechar de manera estratégica la ‘ventana de oportunidad’. De concretarse todos los proyectos mineros hoy identificados, Chile tiene el potencial para aumentar su producción de cobre hasta el rango de los nueve millones de toneladas al año 2025, un 65% más que la producción actual”.

“La continuidad, y más aún un aumento significativo de la actividad minera, requerirá condiciones distintas a las actuales, tanto en cómo el Estado es capaz de enfrentar los desafíos institucionales, ambientales y de infraestructura necesarios para el desarrollo de los proyectos, así como en la relación con las comunidades locales. Además, el potencial incremento de la producción también dependerá de la capacidad para mejorar la productividad laboral en el sector minero y limitar costos excesivos de la mano de obra, y de la posibilidad de contar con una mejor infraestructura asociada a la generación y distribución de energía, agua y otras plantas de procesamiento”.

Estrategia de bajo perfil

“Chile ha sido exitoso en desarrollar un sector minero de primer nivel mundial, pero no ha logrado vincularlo plenamente con otros sectores de la economía, la política y la sociedad chilena. Esta falencia tiene responsabilidades compartidas tanto en la sociedad y la elite política y económica como en las propias compañías mineras. Lo anterior es crucial para explicar que en la discusión pública predomine una excesiva mirada de corto plazo y con un alcance limitado a los niveles de renta que genera el sector”.

“Las empresas mineras han oscilado constantemente entre dos enfoques. Por un lado, suelen seguir una estrategia de bajo perfil para pasar inadvertidas, en la creencia de que así es menos probable verse involucradas en un debate tributario, favoreciendo, además, la búsqueda de soluciones individuales a sus problemas. Por otro lado, cuando se presentan trabas relevantes para su desenvolvimiento en aspectos como la energía o la mano de obra, surgen intenciones de asumir un mayor protagonismo en el debate nacional, aunque este camino no ha logrado trascender consistentemente hasta ahora (...)”.

“En el plano público, en tanto, las escasas iniciativas legislativas que apuntan a aspectos tributarios o a temas regulatorios muy específicos y la mínima gravitación política que el Ministerio de Minería ha tenido en el gobierno durante todo el período de retorno a la democracia reflejan una carencia importante en la aspiración de contar con un sector minero fuerte, que contribuya en forma más integral en el desarrollo del país. Es necesario, además, señalar la poca proactividad del Estado en su responsabilidad de articulador y conductor, dejando un vacío de liderazgo, que sólo ha agravado la desvinculación entre minería y su potencial para una mayor contribución al desarrollo nacional (...)”.

“Además, la minería es el único sector representado por dos organizaciones gremiales paralelas, agravando aún más su fraccionamiento y marginalidad. El resto de los sectores empresariales también contribuye a este aislamiento, pues a pesar de que muchos de ellos se benefician directa e indirectamente del crecimiento de la minería, tienden a no valorar en toda su dimensión el aporte del sector y a guardar silencio cuando los vientos soplan contra la minería”.

Modelo mixto

“Chile cuenta, por ende, con un ‘modelo mixto’, donde coexiste la explotación minera pública y privada (...) El modelo mixto ofrece, por tanto, la ventaja de una mayor escala que amplifica las oportunidades de desarrollo de una industria de proveedores respecto de la opción de explotar los recursos sólo a través de compañías privadas o de compañías estatales. Además, la coexistencia de minería pública y privada aumenta la legitimidad de la actividad minera en el país y establece una comparación implícita de la gestión de las compañías y del aporte que realizan al país. Corresponde al Estado velar permanentemente por que la generación de renta a partir de sus recursos sea hecha siempre de la manera más eficiente posible, tanto con un adecuado nivel de tributación a la minería privada como con una eficiente operación de su empresa estatal”.

“La nacionalización de la Gran Minería del cobre en los años 70 respondió a un contexto económico y político, tanto en Chile como internacional, muy particular, que es imposible comparar con el momento actual, y que haría extremadamente complejo plantear una nacionalización como una solución para los problemas del país hoy. La nacionalización de las grandes compañías mineras privadas implicaría el pago de enormes compensaciones en valor presente, según lo que establece la ley vigente, que debilitarían la posición fiscal del país y no lograrían cumplir el objetivo de financiar el gasto social que se busca alcanzar. Una decisión de esta naturaleza es contraria a las políticas económicas y de relaciones exteriores que se ha fijado el país en las últimas décadas y dañaría, por ende, de manera más general las relaciones políticas y económicas de Chile”.

Codelco autónomo

“Cesco propone fortalecer su rol como empresa autónoma de los ciclos políticos, a partir de una profundización de la ley de gobierno corporativo, creada para tal fin, permitiéndole de esta manera desplegar su inmenso potencial de negocios. Sin una capacidad de financiamiento clara y previsible, buena parte de estos objetivos se ven seriamente limitados, debilitándose la gestión que, como se sabe, en minería es por definición de largo plazo”.

“Para que Codelco cuente efectivamente con un financiamiento de largo plazo, que le asegure a su dueño la maximización del retorno más allá de los ciclos políticos, se hace necesario que quien tome dicha decisión no esté sujeto a consideraciones de corto plazo y de ajuste presupuestario de la nación. Tal como el país ha avanzado en materia de autonomía y visión de largo plazo en sus instituciones en aspectos como política monetaria, a través de un Banco Central autónomo, o la gestión fiscal, con la ley de responsabilidad fiscal y sus comités independientes y asesores, es hora de pensar en un esquema de determinación de financiamiento de Codelco sobre la base de criterios similares. Una institucionalidad de este tipo, de carácter vinculante para la decisión final del Ministerio de Hacienda, asegura que los criterios de capitalización de Codelco correspondan a factores que conciernen sólo a las necesidades de financiamiento de la compañía”.

“(...) Codelco enfrenta una coyuntura crítica de financiamiento en los próximos cinco años, que abre la posibilidad a caminos excepcionales de corto plazo. Uno de ellos es recurrir al Fondo de Estabilización Económica y Social, aunque se corre el riesgo de minar el propósito de dicho fondo, que es dar mayor estabilidad fiscal y macroeconómica frente a las fluctuaciones del precio del cobre. Otra opción es abrir la posibilidad de capitalización privada, lo que requiere modificaciones constitucionales y enfrentar una fuerte resistencia de algunos sectores políticos y de los propios trabajadores de Codelco. Ante estas dificultades, la opción de una mayor flexibilidad del dueño, a través de aportes para la capitalización de la empresa, permitiría enfrentar los requerimientos más urgentes de la empresa”.

Nuevo modelo de desarrollo

“Para lograr aprovechar todo el potencial geológico, el conocimiento acumulado y la ‘ventana de oportunidad’ a nivel internacional, haciendo de la minería un catalizador para el desarrollo, Cesco propone un Modelo de Desarrollo Minero Integral y Sustentable que:

- Equilibre un manejo efectivo de la renta minera.

- Genere las bases para que la minería sea la plataforma para el desarrollo del país, a través del desarrollo productivo y tecnológico asociado a industrias complementarias de bienes y servicios que sean cada vez más intensivas en innovación.

- Asegure que los estándares ambientales y sociales sean congruentes con un desarrollo sustentable, que incorporen las mejores prácticas internacionales y que sean vistas como legítimas por todas las partes interesadas relevantes”.


Una propuesta tributaria

“Es menester asegurar que la carga tributaria de la minería privada se ubique en un nivel acorde a los niveles de competitividad y de riesgo del país, es decir, en un rango que refleje un retorno adecuado tanto para el país como para el inversionista. Se estima que la tasa de impuestos efectivos de la minería privada en Chile se ubica en torno al 38-40% (dependiendo del margen operacional) (...) Cabe tomar en cuenta que, dado que es probable que exista un aumento en la tributación nacional general, la tributación efectiva de la minería también aumentará”.

“El sistema tributario para la minería en Chile permite capturar de mejor manera las utilidades en períodos extraordinarios, aprovechando que ya se tiene un tributo específico progresivo que presenta mayores ventajas en cuanto a recaudación y adaptación a la realidad productiva de la industria. Al mismo tiempo, la existencia de la regla fiscal permite ahorrar y gastar de acuerdo a las condiciones del mercado y la industria”.

“Una discusión de fondo sobre la tributación de la minería en Chile debe, por tanto, basarse en una escala progresiva, pero con un sistema fiscal que complemente adecuadamente las fluctuaciones de renta. Así, se consagraría un mecanismo de reajuste automático que ayudaría a aislar el debate tributario del corto plazo, focalizando la discusión de política minera en el largo plazo, y no en la visión clásica y predominante de la ‘vaca lechera’”.

“Bajo las condiciones adecuadas, podrían considerarse perfeccionamientos del sistema en Chile sobre la base de, por ejemplo, rangos más amplios de la escala del Impuesto Específico a la Minería (IEM), aumentando así el mecanismo que automáticamente recaudaría más en períodos de altas utilidades, sin necesidad de levantar una nueva discusión tributaria cada vez que suben los precios de los metales, mientras que disminuiría la carga tributaria en períodos de menores utilidades para la industria”.

“A su vez, los recursos adicionales que se generarían en períodos de altas utilidades servirán para que el Fisco gaste en períodos de bajas utilidades para la industria, tal como lo hizo en la crisis financiera del año 2009. Esta alternativa de rango más amplio debiera ir acompañada por un perfeccionamiento de la regla fiscal, que permita asegurar que su uso estará efectivamente ligado al mecanismo pro-cíclico del impuesto, evitando otro tipo de usos que podrían deslegitimar la sincronía entre recaudación y gasto que este sistema necesita (...)”.

“Cesco estima para ello la necesidad de una sincronía entre un sistema progresivo y con estándares tributarios adecuados con un sistema de administración de la renta efectivo y que asigne más a los requerimientos regionales, incluyendo la posibilidad de fortalecer capacidades locales en materia de gestión pública, así como a los recursos para la innovación”.

LTOL

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